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«ENVIRONMENTAL RESEARCH OF THE FEDERAL MINISTRY FOR THE ENVIRONMENT, NATURE CONSERVATION, BUILDING AND NUCLEAR SAFETY Project No. (FKZ) 3711 11101 ...»

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Nach unserer Bewertung bietet die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) keinen geeigneten oder vielversprechenden Rahmen, um die oben beschriebenen Funktionen und Aufgaben der Governance zu erfüllen. Allerdings ist die Abwägung, auf der sich die Bewertung der UNFCCC gründet, schwierig zu treffen, insbesondere gegenüber der CBD. Die Vorteile der UNFCCC sind nicht einfach zu übertreffen, einschließlich ihrer Rolle als zentrales Forum für internationale Klimadiplomatie, der Beteiligung der USA und der Erfahrung des Klimaregimes darin, Institutionen für spezifische Aufgaben einzurichten. Vor diesem Hintergrund könnten Effizienzerwägungen (“institutional economy”) für sich allein nicht hinreichend sein, um sich für die CBD zu entscheiden - es sei denn, es besteht Vertrauen, dass Governance durch die CBD auch umgesetzt wird und wirksam ist. Die UNFCCC hat jedoch auch bedeutende Nachteile. Die Hauptgründe dafür sind erstens, dass die Verhandlungen unter der UNFCCC bereits durch ein hohes Maß an Komplexität und Politisierung gekennzeichnet sind. Wenn man Geoengineering als weiteres Thema auf die Tagesordnung der UNFCCC-Verhandlungen bringen würde, würde dies für Geoengineering wahrscheinlich ein ähnliches Los bedeuten wie für andere Themen zuvor, nämlich blockiert zu werden, als Verhandlungsmasse benutzt zu werden, oder nicht die gebotene Aufmerksamkeit zu erhalten. Ein vielleicht noch wichtigerer Grund ist zweitens, dass die institutionelle Logik der UNFCCC auf die Bekämpfung des Klimawandels gerichtet ist. Sie befasst sich nur am Rande damit, sonstige negative Auswirkungen zum Beispiel auf die Biodiversität oder andere Umweltziele zu vermeiden, etwa in Bezug auf die wirtschaftlichen Folgen der Maßnahmen gegen den Klimawandel. Infolgedessen könnte es für das derzeitige Klimaregime immanent schwierig sein, einen Vorsorgeansatz zu verfolgen, der in Bezug auf Geoengineering einschränkend ist. Außerdem passt Geoengineering nicht leicht zu dem allgemeinen Ansatz der UNFCCC, der auf die Minderung von Treibhausgasen und die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels ausgerichtet ist. Die UNFCCC könnte daher am ehesten als ein ergänzendes Forum in Betracht kommen, das geeignet sein könnte, Anreize für “abgeschottete” Geoengineering-Aktivitäten zu schaffen, d.h. solche, die erhebliche Klimavorteile haben, aber nur wenige negative Auswirkungen auf Umwelt und Gesundheit.

Unabhängig von der institutionellen Governancestruktur ist Geoengineering jedenfalls politisch nicht von Klimapolitik und dem Klimaregie zu trennen.

Es gibt keinen anderen offensichtlichen Kandidaten für eine zentrale Institution für die internationale Governance von Geoengineering. Andere Institutionen waren bisher weder aktiv noch machen ihre beschränkteren Mandate und politische Aufstellung sie zu vielversprechenden Kandidaten. UNEP könnte aber eine zweitbeste Lösung für übergreifende Governance sein, da es die einzige relevante übergreifende Umweltinstitution ist und im Zuge ihrer gegenwärtigen Reform eine stärkere Rolle einnehmen könnte. Obwohl UNEP sich normalerweise nicht direkt mit internationaler Regulierung befasst, könnte es eine diesbezügliche Initiative starten, sofern die Handlungsmöglichkeiten im Rahmen der CBD ausgeschöpft sind, und zu wissenschaftlichen und technischen Bewertungen beitragen (s.u.).

Die CBD könnte auch das am besten geeignete Forum sein, um konkrete Governancestrukturen für SRM-Aktivitäten anzugehen. Auch hier könnte sie auf der bereits geleisteten Arbeit aufbauen, um einen konkreteren Rahmen eines “Verbots mit Ausnahmen” zu erarbeiten. Ein solcher Rahmen könnte durch eine Entscheidung der CBD-Vertragsstaatenkonferenz geschaffen werden. Sofern ein rechtlich verbindlicher Rahmen angebracht erscheint, könnte grundsätzlich Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering ein Protokoll zur CBD erarbeitet werden. Die Wiener Ozonkonvention von 1985 und das Montrealer Protokoll von 1987 sind keine aussichtsreichen Alternativen, da ihr Mandat beschränkt ist auf den Schutz der Ozonschicht, wohingegen nicht alle relevanten SRM-Konzepte eindeutig auf die Ozonschicht einwirken. Außerdem führten frühere Versuche, das Mandat des Montrealer Protokolls in Bezug auf ein anderes Problem weit auszulegen, zur Politisierung dieses Themas. Dies wäre ein bedeutendes Risiko, sofern man Gleiches für Geoengineering versuchte. Die Weltorganisation für Meteorologie (WMO) hat kein klares Mandat für Regulierung oder bedeutende Erfahrung darin, und könnte daher allenfalls in der Lage sein, zu wissenschaftlichen und technischen Bewertungen beizutragen (s.u.). Falls Maßnahmen zu SRMAktivitäten unter der CBD nicht möglich sein sollten, könnte ein entsprechender Prozess unter UNEP eine zweitbeste Alternative auf internationaler Ebene sein. In Ergänzung globaler Bemühungen könnte man regionales Handeln im europäischen Kontext des UNECE LRTAP Übereinkommens in Erwägung ziehen, was globales Handeln weiter vorantreiben könnte.

Mit fortschreitender internationaler (und nationaler) Governance von Geoengineering dürfte der Bedarf an internationalen wissenschaftlichen und technischen Bewertungen steigen. Auf der Ebene internationaler Governance könnte ein Mandat nützlich sein, den jeweiligen Wissensstand regelmäßig zusammenzutragen und vielleicht auch zu bewerten. Sofern spezifischer wissenschaftlicher Input vorgesehen ist, um andere Governancefunktionen zu unterstützen, z.B. um allgemeine Regeln oder Leitlinien zu aktualisieren oder zu ändern, sollte der wissenschaftliche Input von politischer Entscheidungsfindung getrennt sein. Für Einzelfallentscheidungen, z.B. über Genehmigungen, erscheint es derzeit nicht erforderlich, dass die internationale Ebene mehr als allgemeine Leitlinien bereitstellt in Bezug auf die Bedingungen, unter denen die nationale Ebene Ausnahmen vom allgemeinen Verbot zulassen sollte.





Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering 3 Introduction In this research project for the German Federal Environment Agency, Ecologic Institute develops specific proposals for governance of geoengineering at the international level. Based on a comprehensive analysis of the existing regulatory framework and its gaps, the study identifies general options and specific recommended actions for the effective governance of geoengineering. A key consideration is that the recommendations can be implemented in practice.

Although the debate about geoengineering is still largely driven by scientists, it is gaining attention at the policy interface. 1 The emerging governance debate has gained considerable pace in recent years, but appears to be strangely out of proportion to the actual state of play of geoengineering research and activities: Many geoengineering techniques are at the conceptual or modelling stage, and geoengineering might turn out to be a storm in a teacup and not be politically viable. On the other hand, there have been field experiments followed by an emerging public debate and a rapid growth of academic and policy literature. Geoengineering is also inextricably linked to international climate policy. These aspects raise the question of whether an international governance framework is needed over and above the current framework, and what it should look like.

Geoengineering is a generic and general term comprising several different concepts. The project focuses on the following geoengineering techniques.

• SRM techniques:

Sulphate aerosols in the atmosphere Cloud brightening from ships Desert reflectors Installations in outer space CDR techniques Carbon capture and storage (CCS) Ocean liming Ocean biomass storage Biomass and biochar on land Enhanced weathering Air capture of CO2 (“artificial trees”) In accordance with the terms of reference, ocean fertilisation is not addressed in this study.

However, to date ocean fertilisation is the geoengineering technique subject to the most detailed regulatory efforts in particular by the London Convention (LC) and London Protocol Bodle (2013) 469.

Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering (LP). 2 It therefore provides an important precedent and potential governance model 3 that we include in our analysis of governance options (section 6, ocean fertilisation).

In accordance with the terms of reference, the study has three main parts: The definition of geoengineering, the existing international law, and developing specific regulatory options.

Section 4 provides an assessment of definitions and categories of geoengineering and explores problems and options for a single definition for governance purposes. Section 5 analyses the existing international law on geoengineering. Just as international law does not operate in a political vacuum, policy assessments and options regarding geoengineering are not disconnected from international rules. Existing international law and frameworks for international cooperation reflect previous policy choices and create legitimate expectations by other states and the international community. They have to be taken into account when designing a governance framework and exercising policy choices regarding geoengineering.

Section 5 includes a subsection on EU and German law, areas that have not drawn much attention so far. 4 Section 6 analyses why governance of geoengineering should be pursued and develops specific proposals how such governance should be designed. First, we make explicit the objectives and functions that such governance is to fulfil, as well as the choices made regarding a particular governance design. Governance, meant in a sense broader than legal rules, is not necessarily restrictive and can also provide legal certainty and political legitimacy. Second, we derive core elements of appropriate governance design from these objectives and criteria. Third, we assess geoengineering techniques require international governance in view of the objectives and criteria? Fourth, we identify governance gaps where the existing international framework does not correspond to our proposed core governance elements. Fifth, we make proposals to fil the governance gaps.

During the course of the project, preliminary results and proposals were discussed at an international workshop at Ecologic Institute, Berlin, in November 2012. We thank the participants for their comments and open discussion, under Chatham House rules, which fed back into the analysis, arguments and proposals of this study. The discussion paper and summary is attached in the annex.

The later London Protocol entered into force in 2006 and eventually replaces for its Parties the earlier London Convention. The two instruments will continue to apply in parallel for the time being.

Cf. Bodle et al (2012) 125-126; for a detailed overview and analysis see Ginzky/Markus (2011).

Except for a recent study for the German Parliament (2012, on file with the authors, not published as yet).

Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering 4 Definition of geoengineering This section (project work package 1) analyses concepts and definitions of geoengineering with a view to developing a workable definition for a regulatory purpose.

4.1 Definitional context Affixing a precise definition to geoengineering presents a challenge, as common usage of the term encompasses a wide range of dissimilar techniques with varying methodologies, levels of risk, and feasibility. They are considered together mainly because of their actual, potential or perceived high risk to the environment, combined with their common underlying motivation and objective and their relation to climate change policy. The risks of geoengineering are characterized by potential adverse impacts that are currently neither fully known nor understood, may be irreversible, and are not easily controlled. Reasons for attempting to pin a comprehensive and all-inclusive definition may be related to governance, regulatory, political, or conceptual purposes, each of relevance and involving distinct considerations.

From a legal perspective, definitions often determine the scope of application of a legal rule. A definition includes the activities, actors, impacts etc that should fall within the scope of application, which at the same time excludes that which does not meet the definition. A definition of geoengineering for legal and regulatory purposes would seek to include those techniques that pose a high risk while excluding activities that do not raise similar concerns. In a similar manner, the way in which geoengineering is defined helps evaluate and influence how and whether the existing regulatory framework is to be applied.



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