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«ENVIRONMENTAL RESEARCH OF THE FEDERAL MINISTRY FOR THE ENVIRONMENT, NATURE CONSERVATION, BUILDING AND NUCLEAR SAFETY Project No. (FKZ) 3711 11101 ...»

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d) sie sollte ein hohes Maß an Legitimität anstreben, unter anderem durch (öffentliche) Beteiligung und Transparenz, insbesondere in Bezug auf (i) das Setzen allgemeiner Regeln, (ii) Entscheidungen im Einzelfall über geplante Geoengineering-Aktivitäten außerhalb des Labors sowie (iii) jeweilige tatsächlich erlaubte GeoengineeringHandlungen, z.B. durch Überwachung und Berichterstattung;

e) sie sollte ein ausreichendes Maß an Flexibilität gewährleisten, damit man auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse ebenso reagieren kann wie auf die sich weiter entwickelnde öffentliche Diskussion über Geoengineering.

Unsere Überlegungen zu den angemessenen Strukturen für die internationale Governance von Geoengineering beruhen auf diesen Zielen und Kriterien, wobei wir berücksichtigen, dass möglicherweise zwischen diesen Zielen und Kriterien abgewogen und Kompromisse gefunden werden müssen, insbesondere in Bezug auf die internationale Teilnahme und Akzeptanz.

Vor dem Hintergrund dieser Ziele und Kriterien sind es insbesondere zwei GeoengineeringKonzepte, die internationale Governance erfordern, weil sie verbunden sind mit erheblichen Risiken unmittelbarer grenzüberschreitender Auswirkungen (im Sinne von Auswirkungen auf andere Staaten oder auf hoheitsfreie Räume) und damit politischer Spannungen: Marine Konzepte wie Ozeandüngung und Ozeankalkung sowie “solar radiation management” in der Atmosphäre, z.B. das Einbringen von Schwefelaerosolen. Andere Konzepte dürften keine ähnlichen grenzüberschreitenden Auswirkungen haben. Das gilt insbesondere für Konzepte, die Kohlenstoff einschließen oder aus der Atmosphäre filtern, z.B. künstliche Bäume oder Verwitterungsprozesse. Nach gegenwärtigem Wissenstand sollte daher die internationale Governance von Konzepten für marines Geoengineering und SRM mit vorrangiger Aufmerksamkeit behandelt werden.

Als normativen Ansatz empfehlen wir ein allgemeines (präventives) Verbot von Geoengineering-Handlungen, die erhebliche grenzüberschreitende Risiken nach sich ziehen, verbunden mit der Möglichkeit, Ausnahmen zuzulassen. Das Verbot würde grundsätzlich auch Forschungsaktivitäten wie Feldversuche umfassen, nicht jedoch z.B. Modellierungen (zur Forschung siehe unten). Allgemein steht dafür eine breite Auswahl von rechtlich verbindlichen und nicht verbindlichen Instrumenten und Rechtstechniken zur Verfügung, von einem allgemeinen Verbot (mit Ausnahmen) bis zur allgemeinen Erlaubnis (mit bestimmten Einschränkungen).Ein allgemeines Verbot mit Ausnahmen auf Grundlage klarer Kriterien würde am besten einen Vorsorgeansatz widerspiegeln, indem (a) Umwelt- und Gesundheitsrisiken minimiert werden, einschließlich dem Risiko, Minderungsanstrengungen zu untergraben, und (b) das Potential für internationale Konflikte und Streitigkeiten entschärft

werden. Dieser allgemeine Ansatz lässt sich wie folgt konkretisieren:

a) Klarheit über die verbotenen Aktivitäten wird am besten mit einer Positivliste der vom Verbot erfassten Geoengineering-Konzepte erreicht. Obwohl eine übergreifende Definition, die alle Geoengineering-Konzepte erfasst, nützlich wäre als politischer und normativer Bezugspunkt, wäre sie zwangsläufig unbestimmt und würde für sich allein nicht die erforderliche Rechtssicherheit bieten. Um Flexibilität und Leitlinien für Staaten einzubauen, könnte die Governancestruktur eine nicht ausschließliche Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering Liste der Kriterien bereitstellen, nach denen das Verbot und sein Anwendungsbereich definiert wurden, kombiniert mit einer regelmäßigen Überprüfung der Positivliste.

b) Die klare Festlegung der Ausnahmen sollte legitime Forschung ermöglichen (siehe unten), und damit die internationale Akzeptanz des Governanceansatzes fördern.

Ausnahmen sollten gewährt werden auf Grundlage eines transparenten Entscheidungsprozesses mit strengen und klaren Kriterien.

c) Die Entscheidungsfindung sowohl über die Positivliste der verbotenen Geoengineering-Konzepte (einschließlich ihrer Überprüfung) als auch über die Ausnahmen (einschließlich der anzuwendenden Kriterien) sollte eine breite Teilnahme an den Entscheidungen fördern. Je nach den Umständen könnte ein rechtlich nicht verbindlicher Ansatz in Betracht kommen, in der Absicht, dass dieser sich mit der Zeit zu verbindlichem Recht entwickelt.

Dieser Ansatz bedeutet nicht unbedingt, dass alle Entscheidungen zentralisiert auf der internationalen Ebene getroffen werden müssen. Zum Beispiel könnten das allgemeine Verbot und die Kriterien für Ausnahmen auf internationaler Ebene verankert sein, während die Umsetzung in Form von entsprechenden Vorschriften, Standards und Verfahren einschließlich der Einzelfallentscheidungen der nationalen Ebene überlassen bleiben. Diese vertikale Arbeitsteilung könnte die Akzeptanz fördern und Bedenken ausräumen, es werde internationales Mikromanagement betrieben. Gleichzeitig würde dies angemessene internationale Strukturen zur Überwachung und Berichterstattung über Entscheidungen und Aktivitäten auf nationaler Ebene erfordern.

Wir empfehlen, dass die Governance von Geoengineering-Forschung am besten in die allgemeinen Governancestrukturen für Geoengineering integriert wird. Forschung in Form von Feldversuchen oder andern Aktivitäten außerhalb des Labors sollten nicht separat von oder früher geregelt werden als die “Anwendung” von Geoengineering-Konzepten. Eine solche Trennung der Governancestrukturen (und die damit implizierte Abfolge ihrer Ausgestaltung) erscheint problematisch und nicht ratsam, weil (1) es keine klare Trennung gibt zwischen der Durchführung von Geoengineering zu Forschungszwecken und der Durchführung zu anderen Zwecken und (2) solche getrennten Governancestrukturen für die Forschung wahrscheinlich einen wichtigen Präzedenzfall für die Zukunft schaffen würde und eine Blaupause für die Governance der tatsächlichen “Anwendung” (zu anderen Zwecken). In unserem Entwurf würde Forschung in die allgemeine Governancestruktur integriert und in den Anwendungsbereich des allgemeinen Verbots fallen, könnte aber durchgeführt werden über fallspezifische Ausnahmen auf Grundlage von Umweltprüfungen, Stellungnahmen unabhängiger Experten und sofern es sich nur um kleinskalige Eingriffe handelt. Dieser Ansatz würde die Forschung nicht über das Maß hinaus unterdrücken oder beschränken, dass erforderlich ist, um die Risiken zu minimieren, die von Forschungsaktivitäten in gleicher Weise ausgehen wie von Geoengineering-Aktivitäten zu anderen Zwecken. Gleichzeitig würde unser Ansatz auch die Transparenz und Legitimität der Forschung erhöhen.





Die bestehenden internationalen Institutionen decken das Themengebiet Geoengineering nur teilweise ab und stellen keinen umfassenden Governancerahmen bereit, der die oben genannten Ziele und Kriterien erfüllt und unserem normativen Regelungsansatz entspricht.

Die LC/LP hat einen „Soft-law“-Ansatz für die Governance von marinen GeoengineeringKonzepten entwickelt und ist dabei, diese Struktur weiterzuentwickeln und einen festeren völkerrechtlichen Rahmen zu schaffen. Der dabei verfolgte normative Ansatz entspricht anscheinend weitgehend dem Ansatz eines “allgemeinen Verbots mit Ausnahmen”, den wir

Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering

hier vertreten. Die derzeitigen Vorschläge müssen jedoch noch angenommen werden und in Kraft treten. Auch könnten Bedenken bestehen, ob die Verfahren und Prüfungen übermäßig beschwerlich und die Bedingungen in der Praxis schwierig zu erfüllen sind. Die LC/LP ist zudem ein vergleichsweise kleines Regime und ihr Rahmen ist beschränkt auf marine Geoengineering-Konzepte. Das Gleiche gilt für die begrenzten Aktivitäten unter OSPAR, die zudem in ihrem regionalen Anwendungsbereich beschränkt sind. Die CBD hat den Ansatz der LC/LP teilweise aufgegriffen und daraus breitere Leitlinien entwickelt, und diente bereits als Forum für allgemeine Diskussionen über Geoengineering und dessen Governance. Der Regelungsrahmen unter der CBD bildet jedoch noch keine stabile Grundlage und die CBD ist noch nicht allgemein anerkannt als eine oder die zentrale Institution, in der internationale Governance von Geoengineering diskutiert wird. Dabei haben andere internationale Institutionen Geoengineering bisher kaum in relevantem Maß behandelt. Dies ist eine bedeutende Lücke insbesondere in Bezug auf SRM-Konzepte und damit atmosphärisches SRM wie das Einbringen von Schwefelaerosolen.

In die gegenwärtige internationale Governance von Geoengineering sind mehrere Institutionen involviert - hauptsächlich die CBD, LC/LP und die OSPAR Konvention. Sie bilden das Anfangsstadium eines institutionellen Komplexes, der noch erhebliche Lücken und Defizite aufweist und eine inter-institutionelle Arbeitsteilung herausbildet, die noch weiterer Klärung bedarf. Erstens gibt es noch keine zentrale Institution, die klar als zentraler Kontaktpunkt anerkannt ist und den Akteuren Gelegenheit bietet, Querschnittsthemen zu behandeln, institutionenübergreifende Leitlinien zu entwickeln und aufkommende Themen anzusprechen;

und die allgemeine Prinzipien und Perspektiven entwickelt und den Austausch von Informationen fördert. Zweitens fehlt im bestehenden institutionellen Komplex die Regelung von SRM-Konzepten. Wenn die Möglichkeiten zur Regelung internationaler Governance von Geoengineering erweitert werden, wirft dies zudem die Frage auf, wie den Entscheidungsprozessen geeigneter wissenschaftlicher Input zugeführt werden kann. Sofern sich außerdem Anzahl und Größe der Feldversuche zu Geoengineering erhöhen sollte, gäbe es Raum für bessere internationale Koordination der Forschung und diesbezüglichen Informationsaustausch.

Unsere Untersuchung der Optionen, um diese Lücken zu füllen und Fortschritte zu machen bei einer kohärenten und umfassenden Struktur für die internationale Governance von Geoengineering, beruht außerdem auf folgenden Überlegungen: Zunächst konzentrieren wir uns darauf, bestehende Institutionen zu nutzen statt neue zu schaffen, aus Effizienzerwägungen (“institutional economy”) und weil nach unserer Einschätzung die internationale Diskussion zu Geoengineering bisher noch nicht eine Qualität erreicht hat, die die Schaffung neuer großer Institutionen in diesem Bereich unterstützen würde. Die Arbeit mit bestehenden Institutionen könnte auch schneller zu Ergebnissen führen. Wir folgen zudem einem evolutionären Ansatz, der den bestehenden institutionellen Komplex internationaler Geoengineering-Governance weiter entwickelt, ausgestaltet und möglicherweise ausweitet, anstatt einer revolutionären Zentralisierung in einer einzigen Institution.

Wir halten die CBD für die beste Kandidatin, die zentrale Institution zu werden, die als erste Kontaktstelle anerkannt ist. Mit “zentral” meinen wir übergreifend, aber nicht übergeordnet.

Die CBD füllt diese Funktion bereits in gewissem Umfang aus, allerdings ist dies nicht dauerhaft angelegt oder mit besonderer Bedeutung versehen. Obwohl das Mandat der CBD nicht unbegrenzt ist, erlaubt insbesondere das Mandat zur Erhaltung der Biodiversität einen hinreichend breiten vorsorgeorientierten Ansatz, der ausgeweitet werden könnte, sofern die Vertragsstaaten dies für gerechtfertigt halten. Die CBD zur zentralen Institution in diesem Bereich zu machen, dürfte zunächst eine bewusste Entscheidung der Vertragsparteien Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering voraussetzen, angemessene dauerhafte Strukturen zu schaffen (die möglicherweise ein Arbeitsprogramm enthalten), um eine regelmäßige zielgerichtete Diskussion über Geoengineering zu führen. Die Einrichtung solcher Strukturen könnte auch Bedenken begegnen, dass dieses Thema im Rahmen der CBD keine Bedeutung hat und es an Fachkenntnis mangelt.



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