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«ENVIRONMENTAL RESEARCH OF THE FEDERAL MINISTRY FOR THE ENVIRONMENT, NATURE CONSERVATION, BUILDING AND NUCLEAR SAFETY Project No. (FKZ) 3711 11101 ...»

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In our assessment, the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) does not provide a suitable or promising governance framework for fulfilling the governance tasks identified above. However, the trade-off underlying the assessment of the UNFCCC, in particular vis-à-vis the CBD, is a difficult one. The advantages of the UNFCCC are not easily Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering outweighed, including its role as a central forum for international climate diplomacy, the participation of the US, and the climate regime’s experience in setting up institutions for specific tasks. Against this backdrop, institutional economy on its own might not be reason enough to choose the CBD, unless there is also confidence that the governance provided by the CBD is implemented and effective. However, the UNFCCC has important drawbacks. The main reasons are, first, that negotiations under the UNFCCC are already characterised by a very high level of complexity and being politicised. Adding geoengineering as another item on the UNFCCC negotiating agenda is likely to suffer a similar fate as others before, namely being deadlocked, being used as a negotiating chip, or not receiving appropriate attention. Second, and perhaps more importantly, the institutional logic of the UNFCCC is directed at combating climate change. Avoiding other negative impacts on e.g. biodiversity or other environmental objectives is addressed only to a marginal extent, e.g. in respect of the economic consequences of addressing climate change. As a result, it might be intrinsically difficult for the current climate regime to pursue a precautionary approach that is restrictive to geoengineering. In addition, geoengineering does not fit easily with the overall approach of the UNFCCC aimed at mitigating greenhouse gas emissions and adapting to the impacts of climate change. The UNFCCC may thus best be considered a complementary forum that may be suitable for incentivising any “encapsulated” geoengineering activities, i.e. those that have significant climate benefits while having insignificant environmental and health risks. In any event, irrespective of the institutional governance structure, politically geoengineering is not separable from climate policy and the climate regime.

There is no obvious other candidate for becoming the central institution in the international governance of geoengineering. Other institutions have neither been active so far nor would their more limited mandates or political setup make them promising candidates. However, UNEP might be a second-best solution for overarching governance, as it is the only relevant overarching international environmental institution and might assume a strengthened role in the course of its current reform. Although it does not usually engage directly in international regulation, it might launch a related initiative if no further action can be taken through the CBD, and contribute to scientific and technological assessment (see below).

The CBD may also be the most appropriate forum for pursuing more concrete governance arrangements for SRM activities. Again, it could build on the existing work already undertaken in elaborating a more concrete “prohibition with exemptions” framework. Such a framework could be established by means of a decision of the Conference of the Parties to the CBD. If a binding framework was considered warranted, a related Protocol to the CBD could in principle be elaborated. The 1985 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer and its 1987 Montreal Protocol do not constitute a very promising alternative since their mandate is limited to the protection of the ozone layer, whereas not all relevant SRM techniques clearly affect the ozone layer. In addition, previous attempts to broaden the interpretation of the mandate of the Montreal Protocol in respect of a different issue politicised that issue, which is an important risk if tried for geoengineering. The World Meteorological Organization (WMO) does not have a clear regulatory mandate or significant experience and may thus only be able to contribute to related scientific and technological assessments (see below). If action on SRM activities proved impossible under the CBD, launching a related process under UNEP may be a secondbest alternative at the international level. Complementing global efforts, regional action could be explored in a European context under the UNECE’s LRTAP regime, which might serve to advance global action.

As international (and national) governance of geoengineering advances, demand for international scientific and technological assessments is likely to grow. At the international Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering governance level, a mandate to regularly compile and perhaps assess the current knowledge could be useful. Where there is specific scientific input to underpin other governance functions, e.g. in order to update or amend general guidance or rules, scientific input should be separate from political decision-making. In respect of individual decisions, e.g. on permits, it does not currently seem necessary that the international level provides more than general guidance as to the conditions under which the national level should allow for exemptions from the general prohibition.

Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering





2 Zusammenfassung Die Diskussion um Geoengineering als mögliche Option der Klimapolitik gewinnt zunehmend Aufmerksamkeit an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik. Mehrere Jahre wurden Möglichkeiten, Risiken von Geoengineering (auch als “Climate engineering” bezeichnet) und mögliche Gründe dafür vor allem in Wissenschaftskreisen diskutiert. Obwohl viele Geoengineering-Konzepte noch Gedankenspiele oder Modellierungen sind, hat es mittlerweile erste Feldversuche gegeben und eine öffentliche Diskussion entsteht. Diese Entwicklungen werfen die Frage auf, ob Geoengineering mittlerweile einen Governancerahmen erfordert, der über den bestehenden Regelungsrahmen hinausgeht, und wie solche Governance gestaltet sein sollte. In diesem Forschungsprojekt für das Umweltbundesamt entwickelt das Ecologic Institut konkrete Vorschläge für die Governance der gegenwärtig diskutierten GeoengineeringKonzepte auf internationaler Ebene. Auf Grundlage einer umfassenden Analyse des bestehenden Regelungsrahmens und seiner Lücken entwickelt diese Studie allgemeine Optionen und konkrete Handlungsempfehlungen für die wirksame Governance von Geoengineering. Ein zentrales Anliegen ist, dass die Empfehlungen praktisch umsetzbar sind.

Die Frage nach Governance umfasst mehr als nur rechtliche verbindliche Regeln. In diesem Sinn verstehen die Autoren den Begriff “Governance” in einem weiteren Sinn als “Regulierung”: Wir schließen formelle und informelle, implizite und explizite Prozesse, Verfahren und Institutionen mit ein. Governance in diesem weiten Verständnis ist nicht unbedingt restriktiv. Sie kann auch Rechtssicherheit und politische Legitimation herstellen, oder pragmatische Funktionen wie Koordination erfüllen.

Die Studie hat drei Hauptteile: Nach der Einleitung untersucht Kapitel 4, ob und inwieweit es sinnvoll und durchführbar ist, eine einzige Definition von Geoengineering als Grundlage von Governance zu nehmen. Kapitel 5 untersucht die bestehende Governance von Geoengineering im internationalen Umweltrecht, und gibt einen kurzen Überblick des EU und deutschen Rechts. Auf dieser Grundlage entwickelt Kapitel 6 konkrete Regulierungsoptionen und vorschläge. Wir analysieren, warum Governance von Geoengineering angestrebt werden sollte, und entwickeln konkrete Vorschläge, wie solche Governance gestaltet werden sollte. Die Kernergebnisse werden in dieser Zusammenfassung vorgestellt.

2.1 Definition von Geoengineering Eine präzise Definition von Geoengineering festzulegen, ist eine Herausforderung, denn im allgemeinen Gebrauch umfasst der Begriff eine ganze Bandbreite von unterschiedlichen Konzepten und Methoden, Risikograden und Realisierbarkeit. Eine Definition kann verschiedenen Zwecken dienen und hat außerdem politische und gesellschaftliche Folgen.

Ohne klare Vorstellung über die politischen Ziele und den Regelungszweck würde der Vorschlag für eine normative Definition den Karren vor das Pferd spannen.

Geoengineering-Konzepte werden typischerweise in zwei übergreifende Kategorien eingeteilt:

Konzepte, die darauf abzielen, dem atmosphärischen Kohlenstoffkreislauf Kohlendioxid zu entziehen und dauerhaft zu speichern (so genanntes carbon dioxide removal - CDR) und Maßnahmen, die den Strahlungshaushalt beeinflussen (solar radiation management - SRM).

CDR umfasst Konzepte, die CO2, einen wesentlichen Mitverursacher des Klimawandels, aus der Atmosphäre entfernen wollen. CDR Konzepte beinhalten zwei Schritte: das Entfernen des CO2 aus der Atmosphäre und danach die langfristige Speicherung des CO2 für einen klimatisch relevanten Zeitraum aus den klimarelevanten Kreisläufen. Für jeden der beiden Schritte werden mehrere Konzepte diskutiert. SRM Konzepte zielen darauf ab, die Energiebilanz der Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering Erde zu verändern, indem die Einstrahlung und die Aufnahme von kurzwelliger Sonneneinstrahlung verringert werden. Es gibt keinen vollständigen Konsens darüber, welche Konzepte und Handlungen von diesen Kategorien erfasst werden sollen, und einige Ideen sind kontrovers, z.B. Aufforstung und die Abscheidung und Speicherung von CO2 (CCS).

Die heutigen Definitionen sind mit der Zeit entstanden und haben Gemeinsamkeiten, auch wenn es keine Standarddefinition oder einheitlichen Gebrauch gibt. Jedoch zeigen die Mehrheit der Definitionen gemeinsame grundlegende Elemente in Bezug auf Handlung, Zweck, Vorsatz und Größenordnung. Die Merkmale “Zweck” und “Vorsatz” als Voraussetzung für Geoengineering können Handlungen von der Definition ausschließen, deren Auswirkungen auf das Klima zum Beispiel erst kumulativ mit anderen Handlungen entstehen, oder die als Nebenfolgen angesehen werden. Allgemein ist aus normativer Sicht jedoch durchaus fragwürdig, warum ein und dieselbe Handlung die Definition von Geoengineering erfüllt oder nicht, nur weil sie subjektiv einem bestimmten Zweck dient oder nicht - denn die Auswirkungen sind die gleichen. Darüber hinaus ist nicht klar, warum manche Definitionen sowohl auf den Vorsatz als auch auf den Zweck abstellen. Nach den üblichen Definitionen ist für Geoengineering zudem eine “große” Größenordnung erforderlich. Dabei ist manchmal die Größe der Auswirkungen gemeint, manchmal aber (auch) der Umfang der Handlung - obwohl die beabsichtigten Auswirkungen auf das Klima aller Wahrscheinlichkeit nach ohnehin eine bestimmte Größenordnung der entsprechenden Aktivität erfordern dürften. Allerdings geben die meisten Definitionen keine Anhaltspunkte dafür, nach welchem Maßstäben das Element “groß” zu bemessen ist.

Während alle Definitionen Stärken und Schwächen haben, erscheint die Definition derzeit am meisten überzeugend, die eine Expertengruppe im Rahmen einer Studie für die CBD zu möglichen Auswirkungen von Geoengineering formuliert hat: “Eine absichtliche Intervention in die planetarische Umwelt, die nach Art und Größenordnung beabsichtigt, dem anthropogenen Klimawandel und/oder seinen Auswirkungen entgegenzuwirken” (“A deliberate intervention in the planetary environment of a nature and scale intended to counteract anthropogenic climate change and/or its impacts.”).

Als Alternative könnte Geoengineering definiert werden als “Handlungen, die mit dem Zweck gestaltet und unternommen werden, Umweltveränderungen in regionaler oder globaler Größenordnung herbeizuführen, hauptsächlich um anthropogenem Klimawandel entgegenzuwirken oder dessen wärmende Auswirkung zu mindern, indem beispielsweise Treibhausgase aus der Atmosphäre entfernt oder die Sonneneinstrahlung vermindert werden.” Wir meinen, dass jede Definition, auch die der CBD, die als Grundlage für oder Bestandteil von Regelungen dient, um weitere Details ergänzt werden müsste, um weit gefasste Begriffe wie “Größenordnung” bestimmbar und messbar zu machen. Dies kann auf verschiedene Weise erreicht werden. Ein Ansatz wäre, die allgemeine Definition um eine Positivliste zu ergänzen, die ausdrücklich konkrete Konzepte oder Handlungen nennt, die als Geoengineering gelten.

Damit würde man auch die Schwierigkeit angehen, dass die Definition zunächst weit genug sein muss, um die große Bandbreite von Geoengineering-Konzepten grundsätzlich zu erfassen.



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