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«Preis: 10, DM Herausgeber: Institut für Bürgerrechte & öffentliche Sicherheit e.V. Verlag: CILIP, Malteserstr. 74-100, 12249 Beriin Redaktion + ...»

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Wolf-Dieter Narr lehrt Politologie an der Freien Universität Berlin und ist Mitherausgeber von Bürgermhte & PolizeiICILIP Verbrechensbekärnpfung im Rechtsstaat von Eggert Schwan Polizeiliche Aufgaben sind nach den geltenden Gesetzen bei der Strafaufklärung von der Staatsanwaltschaft und der Polizei und bei der Gefahrenabwehr von den Ordnungsbehörden und der Polizei zu erfüllen. Diese unterliegen dabei strengen Auflagen, die im deutschen Recht in einem mehr als ein Jahrhundert währenden Prozeß gewachsen sind und in der Strafprozeßordnung (StPO) sowie im sog. Polizei- und Ordnungsrecht festgelegt sind. Nach der StPO setzt die Vornahme von Eingriffen, auch von "Informationseingriffen" das Bestehen eines auf konkrete Tatsachen gestützten Anfangsverdachtes voraus. Auch wenn dies der Fall ist, sind Eingriffe im Prinzip nur gegen jene zulässig, gegen die sich der Verdacht richtet, sowie in Ausnahmen auch gegen andere Personen, wenn diese in einer konkreten Beziehung zum Verdacht oder dem Verdächtigen stehen, z.B. als Zeugen. In diesem Falle sind die gesetzlichen Anforderungen an die Vornahme von Eingriffen jedoch ~ e r s c h ä r f t. ~ Nichts geht daher im Bereich der Strafverfolgung, ohne daß ein konkreter Anfangsverdacht vorliegt, dies ist das vom Rechsstaatsgebot mgrundegelegte Prinzip. Lediglich durch die aufgnuid des Ermächtigungsgesetzes von 1933 geschaffene Regelung des 5 81 b 2. Alt. StPO, nach der die Informationssammlung auch "auf Vorrat" zum Zwecke der vorgezogenen Aufkläning zukünftiger Straftaten betrieben werden durfte, weil und wenn von einer Person, die als "Beschuldigter" bereits im Netz der Strafverfolgung zappelt, weitere Straftaten zu erwarten sind, wurde dies durchbrochen. Auch der Gesetzgeber des Jahres 1933 hat somit immerhm noch soviel rechtsstaatliche Disziplin zu wahren gewußt, daß er den Grundsatz, wonach Strafverfolgungsbehörden 'Gewehr bei Fuß' zu stehen haben, solange nicht der erwähnte Anfangsverdacht entstanden ist, lediglich bei Vorliegen dieser Voraussetzungen (Beschuldigteneigenschaft und Wiederholungsgefahr) durchbrochen hat. Dies hat in der Leitentscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes

zu 5 81b StPO folgenden Ausdruck gefunden:

1 Vgl. 2.B. 11 102, 103 StPO "Ausgangspunkt hat die Feststellung zu sein. daß nach dem Menschenbild des Grundgesetzes die Polizeibehörde nicht jedermann als potentiellen Rechtsbrecher betrachten und auch nicht jeden, der sich irgendwo verdächtig gemacht hat ('aufgefallen ist') oder bei der Polizei angezeigt worden ist, ohne weiteres 'erkennungsdienstlich behandeln' darf. Eine derart weitgehende Registrierung der Bürger aus dem Bestreben nach möglichst großer Effektivität der Polizeigewalt und Erleichterung der polizeilichen Überwachung der Bevölkerung widerspräche den Prinzipien des freiheitlichen Rechtsstaates. "2 <

Eckpfeiler rechtsstaatlichen Polizeirechts

Ganz W i c h war die Situation nach dem in Deutschland geltenden klassischen und rechtsstaatlichen Polizeirecht auch bei der Gefahrenabwehr - bis zur Übernahme des von der 'Innenministerkonferenz' (IMK) entwickelten Musterentwurfes eines einheitlichen Polizeigesetzes (MEPolG). Auch hier 'ging' zumindest im Prinzip nichts, solange nicht eine konkrete Gefahr vorlag, die im Falle der Inanspruchnahme eines sog. Nichtstörers sogar eine in qualitativer wie zeitlicher Beziehung gesteigerte sein mußte, nämlich eine "gegenwärtige" und "erhebliche". Sowohl im Begnff des (konkreten) Anfangsverdachtes wie auch im Begnff der konkreten Gefahr verbergen sich Eckpfeiler unseres traditionellen rechtsstaatlichen Polizei- und Strafverfolgungsrechtes, die zu verrücken keineswegs im Belieben des Gesetzgebers liegt. Schon Svarez, der Vater des Preußischen Allgemeinen Landrechtes, der zu Recht als einer der frühen Wegbereiter des Übermaßverbotes bezeichnet wird, hat dazu im Winter 179111792 gegenüber dem späteren König Friednch Wilhelm 111. folgendes ausgeführt: "Da es nun der erste Grundsatz des öffentlichen Staatsrechts ist, da8 der Staat die Freiheit der einzeinen nur soweit einzuschranken berechtigt sei, als es notwendig ist, damit die Freiheit und Sicherheit aller bestehen könne, so fließt aus dieser Betrachhmg der erste Grundsatz des Polizeirechts, daß nur die Abwendung eines großen und mit moralischer Gewißheit zu befürchtenden Schadens für die biirgerliche Gesellschaft oder nur die gegriindete Hoffnung zur Erlangung eines sehr erheblichen und dauerhaften Vorteils für das Ganze den Staat berechtigen könne, die natürliche Freiheit seiner einzelnen Bürger durch Polizeigesetze einzuschranken. "3 Dieser Ausdruck "preußischer Geisteshaltung" und "preußischer Selbstzucht", d.h. "die Neigung zum Maßhalten und zur Bescheidung auf das, was 2 BVenvCE 26, 169ff 3 Vgl. Schneider, H., in: Festgabe zum 25jährigen Bestehen des BVerfG, Bd. 11, S.

390 ff.

vernünftig und notwendig ist", ist später durch die Rechtsprechun des PreuP ßischen Oberverwaltungsgerichts zur polizeilichen Generalklausel näher präzisiert worden, indem das Gericht mit dem Störerbegriff nicht nur die Grenzen der polizeilichen Eingriffsbefugnis in der personalen Dimension bestimmt und eingeengt, sondern mit dem Begriff der konkreten Gefahr vor allem auch die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Vermutung eines "mit moralischer Gewißheit zu befürchtenden Schadens" fixiert hat. Der gleiche Gedanke prägt auch das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz von 1931, das letztlich nichts anderes darstellt als die Kodifikation der polizeirechtlichen Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichtes. Darin verzichtet der Gesetzgeber bewußt darauf, Eingriffe zum Zwecke der Bekämpfung lediglich abstrakter Gefahren oder gar im Vorfeld von Gefahren zu gestatten.





Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) leitet im sog. ~ b h ö r u r t e i l ~ Zuzur lässigkeit der Eingriffe in das Post- und Femmeldegeheimnis aus dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot das Postulat ab, daß solche Eingriffe nur dann zulässig sind, wenn "konkrete Umstände den Verdacht eines verfassungsfeindlichen Verhaltens rechtfertigen" und im konkreten Fall eine Aufklärung nicht anders möglich ist. Außerdem heißt es: "Aus dem Verfassungsgebot der Beschränkung der Überwa~hun~smaßnahmen das unumauf gänglich Notwendige folgt weiter, daß nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nur Personen, die in den konkreten Verdacht der genannten Art geraten sind, überwacht werden dürfen, diese Überwachung wird freilich nicht deshalb unzulässig, weil infolge des Kommunikationscharakters von Post und Telefon bei der Überwachung des Verdächtigen notwendigerweise auch Personen, mit denen der Verdächtige in Verbindung steht, in diese Überwachung geraten. " Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) fordert: "Eine gesteigerte Gesamtgefahrenlage verpflichtet die Sicherheitsbehörden zu erhöhten Anstrengungen, vermindert aber nicht die erforderliche Verdachtsintensiiät zu Lasten des ~etroffenen."~ gilt natürlich für alle Formen der Erhebung, SpeiDies cherung, Veränderung, Übermittlung oder Verwertung personenbezogener Daten. Der 'Europäische Gerichtshof für Menschenrechte' schließlich hat in seinem Abhörurteil vom 06.09.1978' erklärt, daß "Befugnisse zur geheimen Überwachung der Bürger, wie sie für den Polizeistaat typisch sind, nach der Europäischen Menschenrechtskonvention nur insoweit hingenommen werden können, als sie zur Erhaltung der demokratischen Einrichtungen unbedingt 5 10 I1 17 PrLR 5 BVerfG 30, 1 ff.

6 DOV 1991, S.379 ff.

7 NJW 1979, S. 1755 ff.

notwendig sind", und hat gefordert, daß "tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand bestimmte schwer wiegende Strafiaten plant, begeht oder begangen hat; die Maßnahmen dürfen nur angeordnet werden, wenn die Erforschung des Sachverhaltes auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Selbst dann darf die Überwachung sich nur gegen den Verdächtigen selbst oder gegen mutmaRliche Kontaktpersonen richten.

Die angegriffenen Vorschriften gestatten somit keine sogenannte 'erkundende' oder allgemeine Überwachung".

Nach alledem steht fest: Mit dem Zwecke der Gefahrenabwehr läßt sich die Datensammlung "auf Vorrat", wie sie bei der "vorbeugenden Verbrechensbek8mpfungW betrieben wird, ebensowenig rechtfertigen wie mit dem Zweck der Strafverfolgung.

Der Rechtsstaat hat seine Bürger solange als ehrsam, unbescholten, rechtschaffen, loyal, nicht verdächtig und als Nichtstörer annisehen und zu behandeln, und das heißt: Nicht zu beobachten, nicht zu erfassen und nicht zu registrieren, bis sie den konkreten Verdacht gesetzt haben, daß dies anders sein könnte. Das Vorfeld gehört darum dem Bürger; in diesem Bereich haben weder die Polizei noch die Geheimdienste irgendetwas zu suchen. Dies ist das Prinzip, das dem Preußischen Polizeirecht zugrunde lag, und es ist das Prinzip, das auch unsere Verfassung dem Polizeirecht abverlangt. Die Erfassung und Registrierung im Rahmen der "vorbeugenden Verbrechensbekämpfung" oder der "Vorfelderfassung" bewegt sich darum außerhalb der Bahnen des einfachen Polizeirechtes und auch außerhalb der Bahnen des geltenden Verfassungsrechtes und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie kann darum vom Gesetzgeber nicht legalisiert werden.

Daß dies auch seine Auffassung ist, hat das BVerfG dem Gesetzgeber und der polizeilichen Praxis im sog. ~ ~ ~ - ~ e s c h inu unmißverständlicher l ß* Form signalisiert. Es heißt dort wörtlich: "Es ist nicht Aufgabe der Polizei, Vorgänge des Zeitgeschehens, wie etwa die rechtmäßige Ausübung des Versammlungsrechts, aus Gründen vorbeugender Verbrechensbekämpfung oder zur potentiellen späteren Strafverfolgung lückenlos und gleichsam auf Vorrat aufzuzeichnen; dies müßte im Gegenteil erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. "9 Die Macher machen Dies alles schert jedoch weder die polizeiliche Praxis noch die Gesetzgeber in Bonn und anderswo. Die Macher machen! Orientiert an selbstgesetzten MaßNJW 1988, S. 329 ff.

9 Vgl. BVerfGE 69, 315,349 siäben der Effektivität bzw. der "polizeilichen Vernunftwsowie im populistischen Ringen um die Wähiergunst und die Lufthoheit iiber den Stammtischen sind sie dabei, die polizeiliche Aufgabenerfiillung von allen rechtsstaatlichen Fesseln zu befreien und damit den Rechtsstaat zugrunde zu richten.

Schon in den Regelungen des Musterentwurfes in den Fassungen von 1974 und 1977, erst recht aber in den 'Vorentwiirfen zur Änderung des Musterentwurfes' findet sich von rechtsstaatlicher Mäßigung keine Spur: Eingriffe werden zum Zwecke der Abwehr von nicht einmal abstrakten noch Gefahren gleich global gestattet. Abstrakte Gefahren werden auch dort fingiert, wo nicht einmal eine Regelvermutung fiir das Vorliegen einer konkreten Gefahr besteht. Die Eingriffsbefugnisse bestehen keineswegs nur gegenüber dem Störer oder Notstandspflichtigen, sondern gegenüber jedermann. Vor allem verfolgen diese Eingriffsermiichtigungen aber gerade den Zweck, den $ 31 Abs. 1 PrPVG fiir unzulässig erklärt hat, nämlich die Erleichterung der Aufsicht auch iiber Bevöikerungskreise, die in keinerlei kriminellen Verdacht stehen.

Die Ignoranz der 'Macher' gegenüber den Vorgaben des Verfassungsrechtes geht sogar so weit, daß man sich nicht einmal um die Kompetenzvorschriften der Verfassung schert, die die Aufteilung der gesetzgebenden Gewalt zwischen Bund und Ländern regeln. Soweit die Landesgesetzgeber nämlich auch die "Vorsorge fiir die Verfolgung zukünftiger Straftatenw zu regeln versuchen, handeln sie nicht nur materiell verfassungswidrig, sondern auch außerhalb ihrer Regelungskompetenz, dem diese liegt für die vorgezogene bzw.

antizipierte Strafverfolgung unstreitig "kraft Sachzusammenhangsw beim ~undes~esetz~eber.~~

Zur "Verhütung von Straftaten"

Der MEPolG sowie sämtliche Polizeigesetze, die auf dieser Grundlage seit 1975 geschaffen worden sind, verfolgen eine Tendenz, die sich mit dem Grundgesetz nicht vereinbaren Iäßt: Die Ausdehnung polizeilicher Eingriffsbefugnisse auf das Vorfeld der Entstehung von Gefahren und Verdächte und die Aufgabe der rechtsstaatlichen Sicherungen, die sich im Begriff der Gefahr (vor allem der konkreten Gefahr), dem des Störers bzw. Verantwortlichen und des polizeilichen Notstandes verbergen.ll Insbesondere bei der Regelung der polizeilichen Datenverarbeitung - einschließlich der Zusammenarbeit mit 10 Vgl. BVerfG E30, 1, 29; BVenvG, NJW 1983, S. 772; VGH Mannheim, DÖV 1973,S.462 11 Dazu kritisch auch H.Wagner, PolG NRW, EinLA Rdn 14 ff.; Rachor, Vorbeugende Straflatenbekämpfung und Kriminalakten, 1989, S. 9, 14ff.



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