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«Endbericht Hannover/Marburg Juni 2010 Rechtsanwalt, MR i. Atz Prof. Dr. H. W. Louis LL.M. Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des ...»

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Die FFH-RL 1 verpflichtet die Mitgliedsstaaten zur Errichtung eines EU-weiten, zusammenhängenden Netzes besonderer Schutzgebiete für Lebensräume, Pflanzen und Tiere von europäischer Bedeutung unter der Bezeichnung „Natura 2000“. Die Entwicklung eines derartigen Netzwerkes besonderer Schutzgebiete trägt dem Gedanken des Biotopverbundes Rechnung und soll dazu beitragen, die Vielfalt der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten zu erhalten und soweit erforderlich auch wiederherzustellen. Zur Sicherung, Erhaltung und Entwicklung der „Natura 2000-Gebiete“ sieht Art. 6 der FFH-RL besondere Schutzregelungen vor, die u. a. auch eine Verträglichkeitsprüfung für Pläne und Projekte umfassen. Im Detail sind diese in Artikel 6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie geregelt, welche durch §§ 34 bis 36 BNatSchG umgesetzt werden.

Wie auch die Eingriffsregelung basiert die FFH-Verträglichkeitsprüfung auf dem Verursacherprinzip und beinhaltet bestimmte, stufenweise zu bewältigende Prüfschritte und Rechtsfolgen. Im Wesentlichen umfasst dies die Prüfung, inwieweit ein „Natura 2000Gebiet“ durch Pläne oder Projekte (allein oder im Zusammenwirken mit anderen Planungen oder Projekten) in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann.

1 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, zuletzt geändert durch Richtlinie 2006/105/EG des Rates vom 20.

November 2006 Nr. L 363 S. 368.

Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben Dies beinhaltet auch die Einbeziehung (zumutbarer) vorhabensbezogener Möglichkeiten

zur Vermeidung von Beeinträchtigungen (Schadensbegrenzung). Soweit erhebliche Beeinträchtigungen zu erwarten sind, ist das Infrastrukturvorhaben entsprechend der Regelung des § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig. Ausnahmen sind nach § 34 Abs. 3BNatSchG möglich:

• Soweit zumutbare Alternativen den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben sind,

• die Planung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und

• alle notwendigen Maßnahmen ergriffen werden, um sicherzustellen, dass die Kohärenz von Natura 2000 weiterhin gewahrt bleibt.

4.1.4 Gebietsmanagement für Natura 2000-Gebiete Gemäß Artikel 6 Abs. 1 FFH-RL legen die Mitgliedsstaaten geeignete Erhaltungsmaßnahmen fest, die den ökologischen Erfordernissen der in den jeweiligen Gebieten vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und den Arten nach Anhang II FFH-RL bzw. Anh. 1 und Art. 4 der VSRL entsprechen. Der Begriff „Erhaltung“ umfasst dabei alle Maßnahmen, die erforderlich sind, um die natürlichen Lebensräume und Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand zu erhalten oder diesen wiederherzustellen. Mit dem Begriff „ökologische Erfordernisse“ werden alle für die Gewährleistung eines günstigen Erhaltungszustands erforderlichen ökologischen Faktoren umschrieben. Sie sind im konkreten Einzelfall auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse zu bestimmen. Die erforderlichen Maßnahmen können in Bewirtschaftungsplänen (Managementplänen) oder durch sonstige geeignete rechtliche, vertragliche oder administrative Regelungen festgelegt werden (vgl. EU-KOMMISSION 2000: 16 ff.).

Gemäß Artikel 6 Abs. 2 FFH-RL sind zudem geeignete Maßnahmen zu treffen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für welche die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich auf die Ziele der FFH-RL erheblich auswirken 1. Diese Maßnahmen sind präventiv zu ergreifen, d. h. umzusetzen bevor ein vorhersehbares Ereignis zu einer Verschlechterung oder erheblichen Störung führt. Die Bewertung von Verschlechterungen oder Störungen erfolgt auf der Grundlage des Erhaltungszustands der betreffenden Arten und Lebensräume.

1 Hieraus ergibt sich im Übrigen für den Mitgliedsstaat auch eine Verpflichtung, einer Verschlechterung des Gebietes aufgrund der natürlichen Entwicklung durch Verbuschung, Verlandung o.ä. entgegen zu wirken (vgl. Urteil des EuGH v. 20.10.2005, C-6/04, RN. 34) Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben Während Artikel 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL (FFH-Verträglichkeitsprüfung) nur auf Pläne und Projekte anwendbar sind, die zumindest einer Anzeigepflicht unterliegen, sind die Maßnahmen zur Vermeidung von Verschlechterungen gemäß Artikel 6 Abs. 2 FFH-RL auch gegenüber Nutzungen wie bspw. Land- oder Forstwirtschaft zu ergreifen, welche nicht anzeigepflichtig sind (vgl. EU-KOMMISSION 2000: 16 ff.).

Zwischen den erforderlichen Maßnahmen nach Artikel 6 Abs. 1 und Artikel 6 Abs. 2 FFHRL werden in der Praxis häufig fließende Übergänge bestehen. So können z. B. Maßnahmen auf landwirtschaftlichen Flächen zur Verringerung von Nährstoffeinträgen in ein oligo- bis mesotrophes stehendes Gewässer (LRT 3130) sowohl als Erhaltungsmaßnahmen als auch als Maßnahmen zur Vermeidung von Verschlechterungen interpretiert werden.





Anders als die vorstehend beschriebenen Instrumente des Artenschutzes, die Eingriffsregelung und die FFH-Verträglichkeitsprüfung ist das Gebietsmanagement nicht dem Verursacherprinzip und damit dem reaktiven Schutz vor vorhabensbezogenen Beeinträchtigungen zuzuordnen. Die beschriebenen Erhaltungsmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Vermeidung von Verschlechterungen und Störungen sind eine originäre Aufgabe der Mitgliedsstaaten bzw. ihrer hierfür zuständigen Naturschutzfachbehörden. Sie dienen dem Ziel, einen günstigen Erhaltungszustand der Lebensräume und Arten - für die das Gebiet bestimmt ist - zu bewahren oder wiederherzustellen. Aufgrund dieses grundsätzlich anderen Charakters werden diese Maßnahmen im Folgenden nicht vertieft betrachtet. Hinsichtlich der Maßnahmenart können sich zwar häufig Gemeinsamkeiten, insbesondere mit den Kohärenzsicherungsmaßnahmen ergeben, eine Vermischung bzw.

multifunktionale Nutzung dieser Maßnahmen ist aber grundsätzlich auszuschließen.

Ausgehend von den für die Gebiete festgelegten Erhaltungszielen und insbesondere den Managementplänen sind derartige zur Erhaltung eines guten oder Verbesserung eines schlechten Erhaltungszustands zwingend festzulegende Maßnahmen Bestandteil des Status quo. Maßnahmen zur Kohärenzsicherung oder zur Kompensation von Beeinträchtigungen sind somit zusätzlich zu derartigen Maßnahmen des Gebietsmanagements vorzusehen, wenn eine Verschlechterung der Gesamtsituation vermieden werden soll (vgl.

in diesem Sinne auch EU-KOMMISSION 2007a: 11 sowie BMVBS 2004: 63).

In der Praxis wirft dieser an sich klare Sachverhalt allerdings noch insoweit erhebliche Probleme auf, als Managementpläne bzw. raumkonkrete Zielsetzungen oder Maßnahmenplanungen gemäß Artikel 6 Abs. 1 oder 2 FFH-RL für den Großteil der Natura 2000Gebiete noch nicht vorhanden sind. In diesen Fällen muss durch Abfrage bei den zuständigen Fachbehörden ermittelt werden, in welchen Umfang und auf welchen Flächen Maßnahmen des Gebietsmanagements zwingend erforderlich sein werden. Auch wenn Managementpläne vorliegen, wird häufig noch zusätzlicher Klärungsbedarf bestehen, ob es sich um Maßnahmen handelt, die im Sinne des Gebietsmanagements zwingend erforderlich sind oder ob sie nur weitergehende Handlungsempfehlungen für eine Optimierung der Situation im Gebiet darstellen. Als zwingend erforderlich werden i. d. R. alle Maßnahmen anzusehen sein, welche bspw. dazu dienen den derzeitigen günstigen Erhaltungszustand von bereits vorhandenen Lebensraumtypen zu sichern oder einen ungünstigen Erhaltungszustand von vorhandenen Lebensraumtypen zu verbessern. Vorschläge zur Neuentwicklung von Lebensraumtypen dürften dagegen häufig eher auf eine allgemeine Optimierung des Gebiets abzielen und sind dann nicht „zwingend“ im Sinne Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben des Gebietsmanagements. Derartige Maßnahmenvorschläge können ggf. auch für Kohärenzsicherungsmaßnahmen oder Ausgleichsmaßnahmen aufgegriffen werden, soweit sie vor dem Hintergrund der mit einem Vorhaben verbundenen Beeinträchtigungen geeignet sind.

4.2 Bezugsgegenstand der Instrumente Ausgehend von den unterschiedlichen Zielsetzungen gibt es deutliche Unterschiede hinsichtlich der Bezugs- bzw. Prüfgegenstände der einzelnen Instrumente.

Bezugsgegenstand der Eingriffsregelung und des ihr inhärenten Folgenbewältigungsprogramms sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, welche die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Das Instrument hat damit einen umfassenden auf die Gesamtfläche und den gesamten Naturhaushalt bezogenen Ansatz.

Die artenschutzrechtlichen Anforderungen sind demgegenüber bei Eingriffen oder Vorhaben nach § 44 Abs. 5 BNatSchG auf die Arten des Anhang IV der FFH-RL und die europäischen Vogelarten einschließlich ihrer Fortpflanzungs- oder Ruhestätten bzw. auf deren Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten beschränkt. Auch dieses Instrument ist auf die Gesamtfläche bezogen, soweit entsprechende Artenvorkommen vorhanden sind. Anstelle des gesamten Naturhaushalts werden mit den benannten Arten und ihren Habitaten (einschließlich der für die Habitatqualitäten relevanten abiotischen Faktoren) jedoch nur einzelne Bestandteile des Naturhaushalts erfasst.

Den am stärksten eingegrenzten Bezugsgegenstand weisen die FFH-Verträglichkeitsprüfung sowie die Instrumente des Gebietsmanagements für FFH-Gebiete auf. Diese beziehen sich ausschließlich auf die ausgewiesenen Natura 2000-Gebiete und die nach den Erhaltungszielen maßgeblichen Bestandteile wie insbesondere die Lebensräume und Arten der Anhänge I und II FFH-RL sowie die Vogelarten des Anhang I VS-RL und Zugvogelarten des Art. 4 Abs. 2 VS-RL sowie deren Lebensräume.

Einen schematischen Überblick dieser unterschiedlichen Bezugsgegenstände gibt die

nachfolgende Abbildung:

Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben Eingr iffsregelung (Naturhaushalt und Landschaft sbild) Artenschutz (Arten Anhang IV FFH-RL und eur opäische Vogelarten)

–  –  –

Abb. 2: Bezugsgegenstände der verschiedenen Instrumente und Maßnahmen Im Grundsatz kann die Eingriffsregelung mit ihrem umfassenden Ansatz die Bezugsgegenstände der übrigen Instrumente mit abdecken. In der Praxis stellt sich jedoch das Problem, dass die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts nicht in der Gesamtheit ihrer Einzelelemente und Funktionsbeziehungen abgebildet werden kann, sondern über vereinfachte Modelle erfasst werden muss. 1 Unter Praktikabilitätsgesichtspunkten werden dabei häufig gröbere Raster für die Beschreibung und Erfassung des Naturhaushalts gewählt (im Extremfall nur Biotoptypen), durch die viele der für das Schutzgebietsnetz Natura 2000 oder artenschutzrechtlich relevanten Arten nicht angemessen berücksichtigt werden.

Unter Effizienzgesichtspunkten muss es Zielsetzung sein, dass insbesondere die artenschutzrechtlichen Anforderungen, aber ggf. auch Aspekte der FFH-Verträglichkeitsprüfung und die Eingriffsregelung in der Bearbeitung stärker aufeinander abgestimmt werden. Insbesondere Bestandserfassung und Maßnahmenplanung sollten aufeinander abgestimmt und inhaltlich koordiniert erfolgen. Dieser Weg wird in aktuellen Leitfäden, wie bspw. dem Leitfaden LBP des BMVBS auch beschritten.

1 Einen Überblick der in der Eingriffsregelung relevanten Modelle zur Abbildung des Schutzgegenstandes gibt BRUNS (2007): 106 ff.

Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben

4.3 Vermeidungsmaßnahmen / Maßnahmen zur Schadensbegrenzung Vermeidungsmaßnahmen zielen darauf ab, die Entstehung von Beeinträchtigungen durch technische Optimierungen am Vorhaben, bzw. der Beeinträchtigungsquelle oder durch die Optimierung der Standortwahl zu vermeiden. Die Anforderung Beeinträchtigungen zu vermeiden ist sämtlichen der betrachteten Regelungen immanent.



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