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«Nr. 77 – September 2006 Osteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ Beiträge für die 14. Tagung junger Osteuropa-Experten Veranstaltet von ...»

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Die Studie lieferte allerdings auch den Nachweis dafür, dass externe Demokratieförderung ungünstige Voraussetzungen für Bürgerbeteiligung wenigstens ein Stück weit aufheben kann, indem internationale Organisationen die internen Akteure mit Wissen und Ressourcen ausstatten und somit deren Handlungsspielraum erweitern. Ob der Erfolg externer Demokratieförderung auch in anderen Bereich in der Koordination der Förderinstrumente begründet liegt, müssen weitere empirische Studien zeigen. Die hier durchgeführte Untersuchung spricht dafür, dass die Instrumente von zentraler Bedeutung für die Wirksamkeit externer Demokratieförderung sind und zu Unrecht in der Forschung vernachlässigt werden.

Doris Beer Institutionentransfer in der Politikberatung der 90er Jahre Die Transformationsländer griffen in den 90er Jahren in ihrer institutionellen Entwicklung auf Beispiele westlicher Industriestaaten zurück. Know-How und Unterstützung gelangten mit einer Reihe bilateraler und multilateraler Förderprogramme zu den Akteuren. Beispiele dafür sind das bundesdeutsche Transform, Phare und Tacis der Europäischen Union oder die Beratungsaktivitäten der Weltbank.

Das explizite Ziel der Beratung im Rahmen dieser Programme besteht im „institution building“, d.h. dem Aufbau von Institutionen. Implizit verfolgen sie häufig das Ziel, vorhandene Modelle zu übertragen. Eine prominente Begrifflichkeit aus der Transformationsforschung, der sogenannte „blueprint-approach“, legt die Vorstellung nahe, dass sich Institutionen der Marktwirtschaft und Demokratie übertragen lassen und dies dem Staat, der davon profitiert, Suchkosten erspart.

Die Transformationsforschung befasste sich selten mit der Frage, wie Entscheidungen über den Aufbau oder die Reform von Institutionen im einzelnen zustande kamen (Wiesenthal 2000).

Auch den möglichen Einfluss externer Akteure auf den Verlauf der Transformation untersuchte sie nur am Rande. Die wenigen Ergebnisse lassen Zweifel aufkommen, ob das Beispiel westlicher Staaten eine wesentliche Rolle spielte oder gar übertragen worden ist. Müller zeigt, dass die Akteure der Transformationsländer internationale Organisationen dann in Entscheidungen einbezogen, wenn sie sich damit gegen inländische Vetospieler durchsetzen konnten. Die Weltbank übte Einfluss aus, soweit die Transformationsländer auf Kredite angewiesen waren (Müller 2001).

Studien über die Wirkungen von Phare und Tacis ziehen das Fazit, dass die Europäische Union damit vor allem ihre außenwirtschaftlichen und außenpolitischen Interessen verfolgte. Die meisten Fördermittel wurden in der Energiewirtschaft, der Sicherheit und in der wirtschaftlichen Zusammenarbeit ausgegeben. Verglichen damit entfiel auf Projekte zum Aufbau von politischen Institutionen oder zur Vermittlung demokratischer Ideen ein Bruchteil der Fördergelder (Berger 1999; Berngruber 2001; Zechmeister 2003). Querschnittsevaluierungen über mehrere Länder zeigen, dass der Erfolg von Politikberatung von den gesamten Rahmenbedingungen abhängt.

Während die Beratungsprojekte in Osteuropa schnell zur Errichtung oder Reform von Institutionen führten, kam es in den Nachfolgestaaten der Sowjetunion oftmals zur „Simulation“ funktionsfähiger Institutionen (Wittkowsky 1998).

Projektverantwortliche standen in den Transformationsländern häufig vor dem Dilemma, dass das Beratungsprogramm anspruchsvolle Ziele vorgab, andererseits die Mittel im Projekt nicht ausreichten und es unsicher schien, ob das Ziel angesichts der Rahmenbedingungen überhaupt erreichbar war. Aus der Perspektive der Durchführenden und der Geldgeber ist es rational die knappen Ressourcen für solche Vorhaben zu verwenden, die eine gewisse Erfolgsperspektive haben. Aber woran lässt sich das ex ante ablesen? Welche Indikatoren zeigen Beratern oder Programmverantwortlichen vor Beginn einer Beratung, in welchem Feld sich das Vorhaben bewegt? Und wodurch zeichnet sich eine gute Beratung aus?

Theoretische Zugangsmöglichkeiten zu diesen Fragen bieten drei Ansätze, die den Institutionentransfer zentral in den Blick nehmen. Institutionalistische Ansätze der Organisationssoziologie (Radaelli 2000) unterscheiden zwischen verschiedenen Ursachen der Ausbreitung von Organisationsformen (Isomorphismus). Policy-Transfer-Konzepte (Rose 2005; Evans/Davies

1999) beschreiben Prozesse bei der Anwendung von externem Know-How zur Lösung eines definierten Problems (Lessons learned). Das Advocacy-Coalition-Framework (Sabatier 1993;

Bandelow 2003) analysiert den langfristigen Wandel von Politikfeldern als Ergebnis der Auseinandersetzung stabiler Policy-Koalitionen, die durch ähnliche Überzeugungssysteme zusamOsteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ 109 mengehalten werden. Die Koalitionen versuchen die Machtverhältnisse zu ihren Gunsten zu gestalten, indem sie gezielt Informationen aufnehmen, die ihre eigenen Überzeugungssysteme verstärken. Informationen, die ihren Überzeugungssystemen widersprechen, werden hingegen ignoriert.

Das Advocacy-Coalition-Framework hat zwei Implikationen für die Politikberatung: erstens sollte eine Beratungsbeziehung dann funktionieren, wenn die Überzeugungssysteme von Berater und Beratungsempfängern übereinstimmen. Zweitens müsste ein Beratungsprojekt einen „Ort“ in Bezug auf die Advocacy Koalitionen eines Politikfeldes besitzen. Falls das Projekt einer Koalition zugeordnet ist, hängt sein Erfolg davon ab, ob die Koalitionspartner über genügend Macht verfügen, um ihr Vorhaben durchzusetzen. Falls die Beratung als neutraler Broker zwischen den Koalitionen liegt, wäre dagegen kein sichtbarer Erfolg zu erwarten.





Die Ansätze erlauben es, Annahmen über die Bedingungen einer erfolgreichen Institutionenübertragung zu formulieren. Allerdings stellt vor allem der Policy-Transfer-Ansatz Begriffe bereit, die sich gut operationalisieren und empirisch untersuchen lassen. Daraus habe ich sieben

Hypothesen formuliert:

Abb. 1: Annahmen über Erfolgsbedingungen eines Institutionentransfers Ein Institutionentransfer ist dann erfolgreich, …

–  –  –

Quelle: Beer 2006, S. 92 ff.

Die Hypothesen wurden anhand von Projekten aus der bilateralen Beratung der Bundesregierung im Transform-Programm überprüft. Das Transform-Programm eignete sich deshalb, weil es in der Anfangsphase implizit den Anspruch vertreten hatte, bundesdeutsche Institutionen zu übertragen. Dies wurde in den einzelnen Projekten in unterschiedlichem Maße umgesetzt. Zwischen 1995 und 2001 war eine Auswahl von Transform-Projekten im Rahmen von Querschnittsevaluierungen nach einem einheitlichen Untersuchungsraster begutachtet und mit standardisierten Fallberichten beschrieben worden. Die Variablen wurden mit einer Dokumentenanalyse aus den Fallberichten erschlossen und mit tabellenanalytischen Verfahren auf ihre Zusammenhänge zum Projekterfolg untersucht. Die Ergebnisse der Tabellenanalyse wurden durch Expertengespräche validiert.

110 Beiträge für die 14. Tagung junger Osteuropa-Experten Schon bei der Dokumentenanalyse wurde deutlich, dass die Projekte Institutionen in keinem einzigen Fall kopiert hatten, auch wenn dies in ihrem Beratungsansatz angelegt war. Der Transfer gestaltete sich immer als Adaption der neuen Idee an die vorgefundenen Verhältnisse, als Vermischung mit dem vor Ort Befindlichen oder nur als Anregung. Der Beratungsansatz zeigt keinen Zusammenhang zum Projekterfolg. Am Partnerproblem orientierte Projekte sind nicht erfolgreicher als transferorientierte Vorhaben. Ein signifikanter Zusammenhang besteht allerdings zur Dauer und zum Förderumfang der Projekte. Transferorientierte Projekte sind kürzer und erhielten geringere Förderung (Beer 2006, S. 156).

Von den Faktoren, die aufgrund der theoretischen Erwartungen den Institutionentransfer und damit den Erfolg eines Beratungsprojektes beinflussen sollten, zeigten nur wenige statistisch signifikante Zusammenhänge. So ist es unerheblich, ob eine funktional gleiche Organisation die Beratung durchführt. Es ist nicht von Belang, dass im aufnehmenden Land vergleichbare Ressourcen zur Verfügung stehen. Die verfügbaren Finanzen, Personal und Rechtsgrundlagen sind vielmehr Ausgangsbedingungen, denen ein Projekt angepasst werden muss.

Die Komplexität eines Vorhabens erklärte den Projekterfolg hingegen gut, ebenso wie einige Indikatoren des Projektmanagements. Geplante Projekte hatten mehr Erfolg als ungeplante, sorgfältige Steuerung und verbindliche Formen der Zusammenarbeit führten zu besseren Ergebnissen als unverbindliche Formen der Kooperation. Auch die Handlungsfähigkeit der Partner spielte eine entscheidende Rolle. Dieses Ergebnis wurde durch Aussagen der Experten gestützt, die es im Wesentlichen der Qualität der Partner zuschrieben, ob ein Projektergebnis erzielt werden kann.

Zusammengefasst weisen die Merkmale von Projektplanung und -management sowie Macht und Einfluss der beratenen Akteure einen statistisch signifikanten Zusammenhang zum Erfolg der Vorhaben auf. Dieses Ergebnis stimmt überein mit anderen Studien über die Wirkung von Beratungsprojekten und ist für sich genommen keine Überraschung.

Eine Schlussfolgerung des Advocacy-Coalition-Framework, dass die Überzeugungssysteme von Berater und Beratungsempfängern übereinstimmen müssten, war aufgrund der Fallberichte nicht zu beurteilen. Deswegen wurden in der Validierungsphase ersatzweise die Politikberater gefragt, inwieweit diese Hypothese ihren Erfahrungen entsprach. Die Praktiker widersprachen der Annahme und sagten vielmehr, dass sich die Überzeugungssysteme der Beratenen im Laufe der Zusammenarbeit geändert hatten. Sie interpretieren die Schwierigkeiten der Zusammenarbeit im Projekt eher als Problem interkultureller Kommunikation.

Offen blieb mit den vorhandenen Daten auch die zweite Implikation des Advocacy-CoalitionFramework, derzufolge ein Projekt eine Position in Bezug auf die Advocacy-Koalitionen einnimmt, die seine Umsetzungschancen beeinflussen. Es ist nicht bekannt, ob sich in den Transformationsländern mit Bezug auf zentrale Reformfelder Advocacy Coalitions identifizieren lassen. Hier wäre m.E. ein geeigneter Anknüpfungspunkt für vergleichende Forschungen darüber, ob es solche Koalitionen gibt und wie politische Akteure Beispiele aus dem Ausland zur Durchsetzung von Strategien heranziehen. Dies könnte anhand eines gleichen Politikfeldes, z.B.

der Sozialpolitik, parallel von zwei oder drei Länderteams jeweils mit Bezug auf die eigene Nation untersucht werden.

Literatur Bandelow, Nils: Lernende Politik. Advocacy-Koalitionen und politischer Wandel am Beispiel der Gentechnologie, Berlin 1999.

Beer, Doris: Ideen auf Reisen, Baden-Baden 2006.

Osteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ 111 Berger, Gerlinde: Das Phare-Programm der EU – vom Nothilfeprogramm bis zum Vollbeitritt unter besonderer Berücksichtigung der Phare-Demokratisierungsprogramme, Dissertation Universität Linz 1999.

Berngruber, Bianca: The Tacis projects of the European Union – an economic analysis, Diplomarbeit Universität Innsbruck 2001.

Evans, Mark/ Davies, Jonathan: Understanding Policy-transfer: a multi-level, multi-disciplinary perspective, in: Public Administration 77 (2), 1999, S. 361–383.

Müller, Katharina: The politics of pension reform in East-Central Europe, in: Jürgen Beyer, Jan Wielgohs, Helmut Wiesenthal (Hrsg.): Successful transitions – political factors of socialeconomic progress in postsocialist countries, Baden-Baden 2001, S. 195–223.

Radaelli, Claudio M.: Policy transfer in the European Union: Institutional Isomorphism as a source of legitimacy, in: Governance, Vol. 13 (1), 2000, S. 25–43.

Rose, Richard: Learning form comparative public policy, Routledge 2005.

Sabatier, Paul A.: Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen: eine Alternative zur Phasenheuristik, in: Policy-Analyse, Kritik und Neuorientierung, PVS-Sonderheft (24), 1993, S. 116–149.

Wiesenthal, Helmut: Die politische Organisation des Unwahrscheinlichen. In: Karl Hinrichs, Herbert Kitschelt, Helmut Wiesenthal (Hrsg.): Kontingenz und Krise. Institutionenpolitik in kapitalistischen und postsozialistischen Gesellschaften, Frankfurt/New York 2000 Wittkowsky, Alexander: Die Unterstützung langsamer Transformationsländer. DIE – Berichte und Gutachten 1/1998, Berlin 1998.

Zechmeister, Barbara: Interreg III und Phare, Dissertation Linz 2003.



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