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«Nr. 77 – September 2006 Osteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ Beiträge für die 14. Tagung junger Osteuropa-Experten Veranstaltet von ...»

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IV. Transfer von Normen, Ideen und Institutionen Katrin Bergholz Externe Demokratieförderung in Osteuropa – Bilanz und künftige Herausforderungen am Beispiel Bosnien und Herzegowinas Die Transformationen in Mittel- und Osteuropa sind besonders stark von äußeren Einflüssen geprägt. Ohne den Zusammenbruch der Sowjetunion sowie das Engagement US-amerikanischer und westeuropäischer Akteure, allen voran die Europäische Union, ist der innerstaatliche Wandel in Mittel- und Osteuropa hin zur Demokratie nicht zu erklären. Die Transformationsforschung trug dieser Tatsache Rechnung und entwickelte in den letzten Jahren Konzepte, um externe Einflüsse auf Demokratisierung systematisch zu erfassen. Allerdings fanden gezielte Maßnahmen externer Demokratieförderung bisher wenig Berücksichtigung. Die Frage, warum und auf welche Weise sich externe Demokratieförderung auf Transformation auswirkt, blieb weitgehend unbeantwortet, obwohl in kaum einer anderen Region der Welt so viele Projekte unter dem Stichwort „Demokratieförderung“ durchgeführt werden wie in Mittel- und Osteuropa. Zur externen Demokratieförderung existieren fast ausschließlich empirische Arbeiten. Angesichts der Präsenz und Aktualität des Themas ist die Anzahl der Versuche, externe Demokratieförderung theoretisch zu fassen und zu sozialwissenschaftlichen Theorien in Bezug zu setzen, überraschend überschaubar. Zwar wurden Ziele und Ansätze externer Demokratieförderung in enger Anlehnung an Transformations- und Demokratietheorien erörtert, den Instrumenten und ihrer Bedeutung für den Erfolg externer Demokratieförderung aber wurde bisher kaum Aufmerksamkeit geschenkt.

Der vorliegende Beitrag entwickelt mit Hilfe von Transformations- und Europäisierungsforschung sowie neo-institutionalistischen Ansätzen ein Analyseraster für externe Demokratieförderung und wendet es in einer Fallstudie zur externen Förderung von Bürgerbeteiligung auf lokaler Ebene in Bosnien und Herzegowina (im Folgenden kurz: Bosnien) an.

Definition und Operationalisierung externer Demokratieförderung In Anlehnung an die häufig verwendete Demokratiedefinition von Robert A. Dahl (1989)1 versteht dieser Beitrag unter externer Demokratieförderung die Bemühungen staatlicher, multinationaler und nichtstaatlicher Akteure, in einem Drittland demokratische politische Institutionen aufzubauen, formal bestehende demokratische Institutionen zu implementieren und demokratische Werte zu verankern.

Eberhard Sandschneider (2003) benennt sechs zentrale Einflussfaktoren von externer Demokratieförderung.2 Bei der Analyse externer Demokratieförderung sind demnach folgende Dimensionen zu berücksichtigen: die internationalen Rahmenbedingungen, die Transformationsphase des Ziellandes, der Status der externen Akteure (Staaten, multilaterale Organisationen, nichtstaatliche Akteure), die Interessen und Ziele der externen Akteure, ihre Ansätze sowie die Zielgruppe externer Demokratieförderung (Regierungsebene, Parteien, gesellschaftliche Organisationen, Multiplikatoren, Zivilgesellschaft etc.). Matthias Freise (2004) fügt als weitere Dimension die politische Kultur im Zielland hinzu.3 Dahl, Robert A., Democracy and its Critics, New Haven/London 1989, S. 222–223.

Sandschneider, Eberhard, Externe Demokratieförderung. Theoretische und praktische Aspekte der Außenunterstützung von Transformationsprozessen, 2003;

http://www.cap.lmu.de/download/2003/2003_sandschneider.pdf, 16.11.2005 Freise, Matthias, Externe Demokratieförderung in postsozialistischen Transformationsstaaten, Münster 2004, S. 31/32.

Osteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ 105 Ein Aspekt, der für die Wirksamkeit externer Demokratieförderung zentral ist, bleibt allerdings außer Acht: die Instrumente externer Demokratieförderung. Diese sind aber Gegenstand neuerer Arbeiten zum Thema Europäisierung. Tanja A. Börzel und Thomas Risse (2004) analysieren systematisch die von der Europäischen Union angewandten Instrumente zur Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit.4 Aus ihren Ausführungen geht hervor, dass externe Demokratieförderung seitens der EU durch die Instrumente des Informationsaustauschs, des Kapazitätsaufbaus und der Konditionalität wirksam wird.

Für die vorliegende Analyse ist es sinnvoll, einen Schritt weiter zurück zu gehen und diese Mechanismen in ihre Grundbestandteile Bildung und Mittelvergabe zu zerlegen. Externe Akteure können demnach Bildungsmaßnahmen (Seminare, Trainings, Politikberatung etc.) sowie die Vergabe von Geld- oder Sachmitteln einzeln oder kombiniert zur Kapazitätsbildung oder im Sinne von Konditionalität einsetzen. Um Bürgerbeteiligung in Bosnien zu fördern, versuchen die hier untersuchten internationalen Organisationen Bürgerinnen und Bürger, örtliche Nichtregierungsorganisationen (NROs) und die Gemeinden in Bosnien mit Seminaren, Trainings, Politikberatung usw. mit dem nötigen Wissen zur Etablierung von Partizipationsstrukturen auszustatten. Sie können die Kapazität der internen Akteure zusätzlich dadurch erhöhen, dass sie den Aufbau demokratischer Institutionen finanzieren. Drittens können sie Gelder auch im Sinne von Konditionalität vergeben, indem sie diese nur an Projekte vergeben, in denen die Gemeinde bereits mit Bürgerinnen und Bürgern zusammenarbeitet.

Das Konzept der Fallstudie Im Zentrum dieses Beitrags steht die Frage nach der Wirksamkeit von Instrumenten externer Demokratieförderung. Sie wird anhand einer Fallstudie über die Förderung von Bürgerbeteiligung auf lokaler Ebene in Bosnien analysiert. Die Fallstudie beruht auf fünfzehn Interviews, die im August 2006 in den drei bosnischen Gemeinden Goražde, Srebrenica und Travnik mit Vertretern internationaler Organisationen, Mitarbeitern der Gemeinden und lokaler NROs durchgeführt wurden.





Warum ein solches Fallbeispiel? Frieden, Demokratie und Sicherheit in Bosnien sind nicht nur für die Menschen dort, sondern für ganz Europa von Bedeutung. Die auf staatlicher Ebene ins Stocken geratene politische Transformation könnte durch Projekte zur Demokratieförderung auf lokaler Ebene wieder an Dynamik gewinnen. Der lokale Ansatz in der Demokratieförderung ist relativ neu und könnte – sofern er sich bewährt – auf andere Regionen übertragen werden. Die Ausweitung von Partizipation auf lokaler Ebene bietet ein großes Potenzial für die Demokratisierung, da sie u.a. die Politik einer stärkeren Kontrolle durch Bürgerinnen und Bürger unterwirft, die Kapazität der Gemeinden und die Politikergebnisse erhöht und einen Lernprozess bei den beteiligten Akteuren über demokratische Verfahren in Gang setzt. Aus wissenschaftlichen Gründen bietet sich das Fallbeispiel an, da in fast allen 146 Gemeinden Bosniens ähnliche Förderprojekte durchgeführt werden und damit gute Voraussetzungen für einen Vergleich gegeben sind.

Die Entstehung von Bürgerbeteiligung lässt sich nicht allein durch externe Demokratieförderung, bzw. die Kombination der Förderinstrumente Bildung und Mittelvergabe erklären. Auch die politische Kultur, die Bereitschaft von Bürgern und Gemeinde zur Zusammenarbeit sowie das Wissen um Partizipationsformen sind für die Entwicklung bestimmter Partizipationsmuster verantwortlich.5 Da sie je nach Größe, Siedlungsdichte und Heterogenitätsgrad einer Gemeinde variieren, werden sie hier unter dem Begriff der Urbanität zusammengefasst.

Börzel, Tanja A./Risse, Thomas, One Size Fits All! EU Policies for the Promotion of Human Rights, Democracy and the Rule of Law, 2004; www.atasp.de/downloads/tandt_stanford_final.pdf, 25.7.2006.

Wesselmann, Christoph,, Internet und Partizipation in Kommunen. Strategien des optimalen KommunikationsMix, Wiesbaden 2002, S. 22 106 Beiträge für die 14. Tagung junger Osteuropa-Experten Im Sinne des an der Rational-Choice-Theorie orientiertierten Neo-Institutionalismus6 stellen Urbanität und externe Demokratieförderung hier Institutionen dar, die das Handeln der Akteure, d.h. in diesem Fall der Bürgerinnen und Bürger und der Gemeinden, beeinflussen.

Dem vorliegenden Beitrag liegt die Annahme zu Grunde, dass sich in den urbaneren Gemeinden Goražde und Travnik weiter gehende Partizipationsmechanismen herausbilden als im ländlich geprägten und stark vom Krieg zerstörten Srebrenica. Zweitens wird erwartet, dass externe Fördermaßnahmen besonders effektiv sind, wenn sie die beiden Instrumente Bildung und finanzielle Unterstützung miteinander kombinieren, weil sie damit größeren Einfluss auf die handelnden Akteure ausüben können, als wenn sie nur eine der beiden Maßnahmen anwenden. Drittens wird untersucht, ob ein hoher Koordinationsgrad der Förderinstrumente Bildung und Mittelvergabe den niedrigen Urbanitätsgrad einer Gemeinde ausgleichen kann, d.h. geschickte Fördermaßnahmen selbst unter ungünstigen Bedingungen zur Etablierung von Bürgerbeteiligung führen.

Die Entwicklung von Bürgerbeteiligung in drei bosnischen Gemeinden In allen untersuchten Gemeinden entwickelten sich trotz unterschiedlicher Voraussetzungen ähnliche Partizipationsmuster: Bürgerinnen und Bürger können die Lokalpolitik über Stadtteilversammlungen, Komitees zur Stadtplanung und über NROs nach festegelegten Verfahren beeinflussen. In Goražde und Travnik ist die Beteiligung von lokalen NROs über ein zusätzliches Abkommen zwischen zivilgesellschaftlichem Sektor und Gemeinde auf eine robustere, institutionelle Grundlage gestellt als in Srebrenica. Zudem wurden in allen drei Gemeinden in den letzten Jahren neue Formen der Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern und der Gemeinde geschaffen. Allerdings beteiligen sich die Menschen in den urbanen Gemeinden Goražde und Travnik aktiver an lokalpolitischen Entscheidungen als in Srebrenica.

Ein Blick auf die Entstehung der Partizipationsmuster zeichnet ein differenziertes Bild:

In Goražde und Travnik führten neben dem großen Engagement von bosnischen NROs und einzelnen Bürgerinnen und Bürgern zwei Formen externer Demokratieförderung zur Etablierung von Partizipation: Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) setzte allein auf das Instrument der Bildung und machte die relevanten Akteure mit Funktion und Verfahren der Kooperation zwischen Bürgern und Gemeinde vertraut. Durch finanzielle Unterstützung halfen die United States Agency for International Development (USAID) und die Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA) den Gemeinden, die Kapazitäten der Gemeinde zur Kommunikation mit den Bürgern zu optimieren. In Srebrenica sorgte darüber hinaus ein geschickt angelegtes, speziell auf die Region zugeschnittenes Programm des United Nations Development Program (UNDP) dafür, dass Bildung und Mittelvergabe zum Kapazitätsaufbau und im Sinne von Konditionalität aufeinander abgestimmt und die internen Akteure so in die Lage versetzt wurden, Gelder für gemeinsam geplante Projekte einzuwerben.

Externe Demokratieförderung spielte bei der Entstehung von Bürgerbeteiligung in Srebrenica eine wesentlich größere Rolle als in Goražde und Travnik, wo es vor allem bosnische NROs waren, die Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern anregten. In Goražde und Travnik ist in erster Linie der hohe Urbanitätsgrad der Gemeinden ausschlaggebend für Bürgerbeteiligung, während Partizipation in Srebrenica auf die enge Abstimmung der externen Förderinstrumente Bildung und Mittelvergabe zurückzuführen ist. Die etwas geringere Intensität von Bürgerbeteiligung in Srebrenica zeigt allerdings, dass selbst eine starke Verzahnung von externen Fördermaßnahmen nicht in der Lage ist, den niedrigen Urbanitätsgrad der Gemeinde vollständig auszugleichen.

S. dazu: Hall, Peter A./Taylor, Rosemary C.R., Political Science and the Three New Institutionalisms, MPIFG Discussion Paper 96/6, Köln 1996.

Osteuropaforschung – 15 Jahre „danach“ 107 Fazit Die Fallstudien zeigen, dass Bürgerbeteiligung zum einen vom Urbanitätsgrad der betreffenden Gemeinde und zum anderen vom Koordinationsgrad der externen Förderinstrumente Bildung und Mittelvergabe abhängig ist. Die Annahme, dass sich ein hoher Urbanitätsgrad und ein hoher Koordinationsgrad externer Förderinstrumente jeweils positiv auf die Entstehung von Bürgerbeteiligung auswirken, hat sich bestätigt. Unter Berücksichtigung eventueller lokaler Besonderheiten lässt sich diese Erkenntnis auch auf andere Gemeinden zumindest in Bosnien übertragen.

Allgemeiner gesprochen lautet der Schluss aus dieser Beobachtung, dass der Erfolg externer Demokratieförderung immer auch von langfristig gewachsenen Strukturen und Denkmustern vor Ort abhängt.



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